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拉薩市社區治安管理的問題與對策分析

發布日期: 2015-05-25    作者:王松磊   來源:中共西藏自治區委員會黨校   點擊率: 15

摘要:社區治安管理是維護社區正常社會生活秩序、保障社區安定團結的日常社會管理活動。良好的社區治安和社區秩序是居民安居樂業和社會主義現代化建設的重要保障,也是社區管理和建設的一項重要任務。本文在實地調研的基礎上對解拉薩市城關區社區治安管理有了深入的了解,分析了社區治安管理存在的問題,并依據存在的問題提出了具有針對性的對策。

關鍵詞:社區治安   基層維穩   科學管理

 

社區治安管理是維護社區正常社會生活秩序、保障社區安定團結的日常社會管理活動。良好的社區治安和社區秩序是居民安居樂業和社會主義現代化建設的重要保障,也是社區管理和建設的一項重要任務。在西藏這個敏感的地區,全區各級黨委政府非常重視社會治安綜合治理,狠抓基層維穩工作,逐漸加大對社會治安綜合治理和平安西藏建設工作的投入力度,采取了很多措施,如推行網格化管理和雙聯戶制度,社區24小時不間斷巡邏、設立警務站等,對違法犯罪行為有較強的威懾作用,因此拉薩很少出現盜竊、搶劫等明顯的違法犯罪行為。課題組成員調研時,社區干部和社區居民對社區狀況非常滿意。不過,社會治安綜合治理不僅包括打擊犯罪,還包括開展矛盾糾紛排查調處、解除勞教人員的安置幫扶、消防等各項安全防范、流動人口管理等諸多方面的工作。本文在實地調研的基礎上對解拉薩市城關區社區治安管理有了深入的了解,分析了社區治安管理存在的問題,并依據存在的問題提出了具有針對性的對策。

一、社區治安管理存在的問題

(一)非本社區人口多,管理難度大

依照屬地管理原則,社區要為居住在本社區所有居民進行管理,提供服務,但在現有的戶籍管理制度下,不同戶籍的居民所受到的政策待遇不同,與社區的關系也不同。依據戶籍制度,可以把社區轄區內的居民分為以下四類:

1、長期居住在本社區,戶口也在本社區的居民,即本屬居民。

他們是地道的拉薩本地居民,鄰里和睦,守望相助,社區意識和社區責任感較強。社區工作人員多數也是本社區的本屬居民。在老城區,本屬居民在社區總人口中所占比例大,大多超過50%。老城區居民居住條件差,收入低,來源少,大多靠房屋出租獲取收入。近年來城關區黨委政府采取了許多措施,出臺了許多的惠民政策,以提高老城區居民的生活水平。同時,享受到的優惠政策越多,越是增強他們“等、靠、要”的思想,深藏在骨子里的拉薩人高傲的意識,使他們喜歡體面、休閑,而不愿吃苦受累。社區干部苦惱的是,受限于沒有土地,老城區也沒有太多的辦法來發展居辦經濟來提高老城區居民的福利水平,有的社區想盡辦法為居民尋找就業機會,向政府申請就業扶持政策,但效果卻不理想。如魯固社區成立了人力三輪車服務公司,他們把數百輛三輪車都分配給了社區居民,但幾乎所有的居民并沒有去掙每天二、三百元的辛苦錢,而是把人力三輪車租出去收取每月800-1200元的租金。他們寧愿吃低保,也不愿外出打工掙錢,城關區半數以上的低保戶集中在老城區,低保對象在本屬居民人口的比例最低的魯固社區也有8.9%,比例最高的吉日社區達到24.2%。實際上,比低保戶生活更為困難的是低保邊緣戶,他們除了沒有國家的低保補助外。年底各個單位慰問弱勢群體,社區干部大多把低保邊緣戶列為慰問對象。很多低保邊緣戶比低保戶的生活更為困難,看著低保戶拿著國家補貼,心里不平衡,找社區和政府要低保,然而低保名額有限,而且由于對社區的考核也包含有增加或減少低保戶的標準,社區干部也沒有動力為低保邊緣戶申請低保。

2、長期居住在本社區,但戶口在城關區社區的居民,即人戶分離型居民。

由于戶籍制度的限制,社區居民可以自由流動遷徙,但是人走戶籍仍在,人來戶籍轉不過來。雖然城關區居民都可以同等地享受到許多優惠政策,但具體到各個社區就不一樣了。社區的經濟發展程度不一樣,有的社區集體收入多,到年底每個社區本屬居民可以分到數千元的分紅,而那些人戶分離型的居民卻不能享受,理由很簡單,就是戶口不在本社區。還有一些原本是本屬居民,由于結婚、購房等因素搬到其他社區,但戶口仍在本社區的人戶分離型居民,是否可以領到集體分紅則讓社區干部犯了難,分給他們不好,不分也不好。當社區開展集體活動時,戶口在本社區但早已搬到其他社區的居民是否要參加也是一個難題,如果通知他們,而且對他們有利,這些居民參與積極性可能更高,如果無利,他們可能就不會參加本社區活動,如果是不通知,他們的戶口又在本社區。在不同的社區,人戶分離型的居民對社區活動參與積極性也不一樣,情況非常復雜,讓社區干部很頭疼。

3、各級黨委政府事業單位的職工和離退休人員,他們是屬于集體戶口的單位型居民,也叫集體戶。

按照屬地管理原則,依據網格化管理的要求,社區有權了解并統計政企事業單位和退休基地的人口信息。但實踐中,社區反映最大的一個問題就是政企事業單位不配合,官大架子大,門難進,人難找,人戶信息收集不全,給網格化管理增加了很大的難度。雖然今年自治區主要領導開會要求政企事業單位配合社區工作,每個單位指派一個聯絡員,但仍有很多單位應付了事,隨意指派聯絡員,而且經常更換,社區干部進單位什么事兒都辦不成,也無從掌握集體戶的詳細信息。另一方面,受傳統單位制的影響,部分政企事業單位職工哦退休人員只有單位意識,缺乏社區意識,從思想意識上未從單位人向社區人轉變,相當多單位職工甚至領導都不知道自己的單位在哪個社區管轄范圍。很多政企事業單位、退休基地與所屬社區很少有什么聯系,甚至沒有任何關系,更不用說共駐共建了。用社區干部調侃的話來說,有利益的時候,政企事業單位想不起什么是屬地管理,出問題的時候才想起屬地管理,把責任推給社區。

4、居住在本社區,戶口不在城關區的居民,即通常所說的流動人口。

對于流動人口,普遍的看法是,流動人口為城市經濟發展作出了相當大的貢獻,也存在負面效應,盲目無序的人口流動給正常的社會秩序和治安管理會造成各種負面影響,尤其是流動人口犯罪越來越突出,嚴重影響社會治安。從調查情況來看,拉薩的流動人口數量非常多,并不亞于東南沿海城市,但拉薩的社會治安非常好,這與拉薩的高壓維穩政策有關,同時也與社區對流動人口的管理有關。2012年拉薩開始推行網格化管理,建立了流動人口詳細信息庫。同時今年又開始推行雙聯戶制度,大約每10戶有一個聯戶代表,每10個雙聯戶有一個小組長。聯戶代表對左鄰右舍的住戶情況非常了解,如果陌生人過來居住,他們就會馬上報告社區居委會,如果長期居住就會帶著他們到社區居委會或社區警務室辦理暫住證。社區工作人員和社區警務室民警一起每天都會對社區的住戶進行清查,另外社區會組織本社區的治保人員、義務巡邏隊24小時進行巡邏排查。同時,今年城關區政府給社區每個工作人員,也包括組長、戶長,每個月500元的慰問獎勵,做到“三不出”(即大事不出,中事不出,小事也不出),每個人就可以拿到500元的獎勵。對于社區工作人員、組長和戶長來說,他們的經濟收入原本就很低,每月500元也算是一筆不小的收入。如果而因為社區出了安全事件而拿不到這個收入,對他們來說也是相當大的損失。因此社區工作人員、組長、戶長都要盡力做好社會治安綜合治理工作。不過,每日的清查,大大增加了社區干部的工作量,社區管轄范圍較小,工作相對容易,但很多社區管轄范圍相當大,工作難度也大。大部分流動人口來到拉薩是合法打工做生意,對于每天晚上社區干部和社區民警的清查和詢問,不勝其煩。另外社區干部為了更好地對流動人口進行管理,對于流動人口的困難能幫上忙的盡量幫,如幫助解決流動人口子女的上學問題。但是還是在很多事情上社區干部也無能為力,有些來自昌都、那曲農牧區等地的貧困流動人口,在拉薩已經生活了十幾年甚至數十年,但由于戶籍制度的限制,他們的戶口不能轉到拉薩,既享受到戶籍所在地的優惠政策,也享受不到城關區的優惠政策,社區干部除了逢年過節是對他們進行慰問外,也無能力。

(二)社區的維穩任務過重

社區是維穩最基層的力量,也是出于維穩的最前線,由于當前社區過于行政化,社區實際上成了政府的一條腿,實行網格化管理和雙聯戶制度以后,相當多的維穩工作落到了社區身上。每年拉薩的敏感日非常多,是社區干部和社區治保人員最忙的時候,社區要24小時有人值班,社區書記、主任和第一書記都要帶班,他們沒有周末,也沒有假期(今年開始城關區每個社區工作人員每年都有20天的休假時間),不僅夜晚要巡邏,還在在卡點執勤守候。以納金路北社區為例,2012年社區組織治保人員對轄區內白天巡邏187次,共出動1122人次,夜間巡邏238次,出動2108人次。在敏感日及節假日期間組織人員加大巡邏力度,同時還要組織房東及流動人口中22人的義務巡邏隊,與社區工作人員一起巡邏24次,共出動義務巡邏528人次。幾乎每個每年都要巡邏數百次,出動數千人次。因為值班、巡邏社區工作人員及治保人員在社區工作多,回家時間少,在加上工資待遇低,以至于有的家庭還因此鬧了矛盾。社區“兩委”班子成員,看到社區工作人員和治保人員如此辛苦,盡自己所能為工作人員和治保人員給一些伙食補貼。根據財務公開制度,我們發現大部分社區僅維穩方面的開支就占到20萬元運行費的三分之一還多。2012年納金路北社區卡點餐費1.8萬元,敏感日伙食費5.1萬元,兩項加在一起有6.9萬元,占到運行經費的比例為34.5%。對于沒有任何其他收入來源的社區而言,這是一筆巨大的開支,經費本來就捉襟見肘,更沒有資金用于為社區居民服務上了。

(三)消防安全隱患多

隨著經濟的深入發展和城市規模的不斷擴大,社區建設也得到較快發展,社區的規模也日益擴大,功能日益齊全,社區居民數量日益增多。搞好社區的消防安全工作是維護社會穩定、保障人民群眾生命財產安全的有效途徑,但社區多年積累下來的、落后于時代發展要求的消防現狀也為社區的消防工作發展帶來了阻礙。

目前社區消防工作還僅僅依賴于各級政府及公安消防部門,社區的自我管理消防工作意識仍然較為薄弱,社區居委會雖然也做了一些消防安全工作,但多數社區居民認為消防工作是政府的事、消防部門的事。現階段社區消防工作基本上沿襲原來居委會的做法,沒有更高的標準要求,對社區開展的工作主要停留在三個層面上:一是政府、街道辦出及公安消防部門組織開展的消防宣傳教育;二是各級政府組織開展的消防安全監督檢查;三是社區居委會所作的一些簡單的消防安全教育。這些工作所能起到的作用非常有限。社區消防安全通道不是狹窄就是經常被占用,在以八廓街為中心的老城區,城郊的自建房小區如噶瑪貢桑社區、統建社區,居民大院多,居民戶多,并且街巷狹窄,消防車根本不能進入社區,進行撲救。在一些新建的小區,由于規劃不合理,不僅巷道狹窄,而且為了限制車輛出入,在較寬的巷道口安上鐵柵欄、石墩等,一旦發生火災,消防車不能順利進入巷道內進行撲救。老城區內的居住建筑也不利于疏散,很多居民大院,少則三十多家住戶,多則近百家住戶,不僅樓道狹窄,而且只有一個上下樓道的樓梯口,非常不利于疏散。同時政府、消防部門和社區從未組織過消防疏散演練,居民的整體消防安全防范意識薄弱,自防自救能力差,有的居民對消防一無所知,不僅不會使用任何滅火器材,缺乏在火災情況下自救逃生的知識和技能,也不知如何疏散,堵在狹窄的樓道里,擁擠不堪,后果會非常嚴重。社區內消防設施器材存在不足,老城區社區和很多自建房小區,有的社區有消火栓,但大多不能用或被雜物遮擋,有的居民大院根本就沒有設置消火栓,小型滅火器數量少,而且陳舊老化,基本不能用。即使能用,社區居民也不會用。此外由于居民的消防意識薄弱,幾乎沒有居民家庭配有小型滅火器材。由于種種原因,導致整個社區消防設施和滅火器材嚴重不足,不能有效地進行初起火災的撲救,極易使小火釀成火災。

二、加強拉薩市城市社區治安管理的對策分析

當前拉薩市的治安狀況總體良好,但社會治安綜合治理不僅僅是社會治安問題。為了維持高壓下的社會穩定與治安良好,不僅社區干部疲憊不堪,而且社區居民的正常生活秩序也受到了影響,這不是正常的社會治安綜合治理,需要更為科學的管理方式和管理方法。

(一)完善屬地管理,增強社區意識。

按照屬地管理原則,依據網格化管理的要求,社區有權了解轄區內黨政企事業單位和退休基地的人口信息,以及掌握人口流動狀況,將社區內的基本信息錄入網格化管理系統。轄區內的黨政企業是單位也要有屬地管理意識,首先應該知道本單位坐落在哪個社區,將聯絡員固定化,長期保持與社區的聯系,祛除官僚作風,積極配合社區工作,為社區提供必要的信息。其實這也是社區共駐共建活動的要求。除此之外,當政企事業單位還要充分利用自身優勢,積極提供幫扶資金,開展社區志愿服務,參加社區公益活動,盡力為社區解決實際困難和問題,成為社區建設的堅強后盾。

對于離退休人員,更應該樹立社區意識,增強社區歸屬感。畢竟遠離了原單位,與社區的關系更為接近,聯系更為緊密,社區需要離退休人員,離退休人員也需要社區,日常生活中遇到了困難,社區干部可以及時過來幫忙。拉薩的離退休人員大部分是黨員干部,覺悟應該更高,更應該積極參與到社區建設中來。有的社區已經開始了積極的探索,如扎細新村社區實行雙重黨組織生活制度,社區內的離退休人員既要參加本單位的黨組織生活,又要參加社區的黨組織生活,這就為他們參與社區建設提供了良好的平臺,有助于增強他們的社區意識。關鍵問題是實現單位人向社區人轉變,可以將離退休人員的黨組織關系轉到社區,甚至可以將戶籍轉移到所轄社區的派出所,鼓勵他們參與社區活動和社區建設。

(二)以社區服務為先導,完善流動人口管理制度。

社區建設,必須以社會服務為前提。社區服務的核心作用在于,它以服務為紐帶聯系著一定的組織和群體,大家以參與者和主人身份融入社區生活之中。通過社區服務解決社區的社會問題,尤其是解決流動人口的戶口問題,不斷滿足社區居民的社會需求,可以增強社區的凝聚力,增強社區居民對社區的認同感、參與感和歸屬感。社區服務的對象不僅僅是本屬居民,也應該包括居住在本社區內的流動人口。由于戶籍制度的限制,社區內很多非本屬居民不能和本屬居民一樣享受社區提供的服務,他們的社區歸屬感不強,社區建設的參與度不高。另外,每天對流動人口進行清查,不僅社區干部不勝其煩,流動人口也及其方案。這種清查式的管理,實際上流露出城市管理者對流動人口的歧視,甚至是不信任的情緒。應該改變這種心理上的觀念,不管是從五大藏區過來的,還是從內地其他地區過來的流動人口,只要他們不從事違法犯罪活動,應該一律平等對待,為他們提供應有的社區服務,加強同他們的溝通交流,在服務的過程中體察和掌握他們的思想動態,而不是僵化的清查式管理。

要發揮各地區駐拉薩辦事處的作用,對流動人口開展有效的社會服務。這一點對發揮流動黨員的作用有很大的幫助。社區干部無法準確掌握流動黨員的信息,他們沒有財力也沒有權力向流動人口戶口所在地的公安機關或黨組織了解流動黨員的情況。而各地區駐拉薩辦事處可以通過正常程序了解流動黨員在戶口所在的基本情況。有的社區干部也提出了這樣的建議,區內其他六地市和五大藏區駐拉薩辦事處應發揮其應有的作用,最起碼掌握來自本地區的流動黨員的基本情況,配合社區為流動人口開展社會服務,讓流動人口對辦事處有認同感,對社區有親切感和依戀感,增強社區凝聚力,協調人們的社會關系,解決和緩解社會矛盾,為拉薩的社會穩定和整體發展奠定堅實的群眾基礎。

(三)滿足居民群眾合理的利益訴求,消除居民上訪的根源。

除了極少數無理取鬧的訪民,絕大部分上訪者都有著合理的理由。居民上訪最起碼說明了兩個問題,一是上訪者用合理合法的方式來表達利益訴求,二是上訪者對黨和政府懷有信任,抱有希望。對于社區而言,居民上訪多數不是因為社區干部或社區工作給他們帶來的解決不了的問題,正如上文所說,很多是因為政府政策引發的居民上訪問題,把對上訪者進行勸阻的任務強壓向社區,不僅不合理,社區也沒有能力勸阻。社區干部夾在訪民與政府之間,兩面為難。對社區干部在居民中的威信也會產生不良影響。因此,有關政府部門和黨政官員應該改變上訪不利于社會穩定的觀念,而是以積極的態度接待上訪者,解決他們提出的合理利益訴求。減去對社區干部考核的有關上訪的標準,減輕社區干部的負擔和壓力,使他們有更多的精力為居民服務,開展社區建設。

(四)在社區層面上科學維穩,合理維穩

拉薩的社會治安狀況良好,在很大程度上維穩高壓政策有關。在全民皆兵的維穩氛圍下,維穩成了一項重要的政治任務,一般性的社會治安事件也會受到高度重視,甚至會被當成維穩事件來看待。在社區層面更是如此,為了保證實現區黨委政府提出“三不出”的要求,社區干部一點都不敢懈怠,按照政府的要求,每天值班、巡邏、清查。維穩成了社區干部的第一要務,正常休息都保證不了,厭煩情緒不斷滋長。同時在維穩的壓力下,在許多社區干部的心里,只要不出事,一切都萬事大吉。他們沒有動力,也沒有更多的時間和精力開展社區服務和社區建設。建設法治政府,在社區層面,首先要明確社區居委會是基層群眾性自治區組織,不是一級政府機關,主要任務是開展自我管理,自我教育,自我服務,自我監督,減少社區的維穩任務和維穩壓力,使社區干部的主要精力用在社區建設上。

明確社區警務室和社區居委會的分工,加強社區警務室建設,完善其職能,發揮社區警務室作為基層維護穩定最重要最有效的力量和功能。把對社區內治安巡邏和治安管理以及重點人員的監控交給社區警務室。在社區層面,所謂重點人員,他們以前的違法犯罪行為已經受到過法律的制裁,制裁結束后,在社區內他們的身份首先是居民,不應該和其他居民區別對待,相反,社區更應該采取措施使他們盡快融入社區,回歸正常生活,而不是把他們當成是社會的異類,加劇他們與社區和社會的隔離。另外社區沒有任何執法權,更不能先入為主的把所謂重點人員當成潛在的違法犯罪分子。一句話,有關法律的事務有執法或司法部門來處理,社區居民的事務由社區來處理。

(五)提高居民消防安全意識,完善消防安全機制。

拉薩老城區的居民大院較多,消防安全形勢不容樂觀,消防通道較為狹窄,更需要加強社區居民的消防安全意識和自防自救能力,消防安全管理才能真正落實。社區干部和消防部門每年都向居民宣傳消防安全知識,進行消防安全教育,然而效果卻依然一般,居民的安全意識差,不會使用滅火器等小型消防設施。在條件有限的情況下,可以分步驟地提高社區不同居民的消防安全意識和技能,網格化管理和雙聯戶制度在城關區已經實施了一段時間,可以提高網格格長、居民小組長、聯戶代表的消防安全意識和技能,最起碼在危機時刻他們能夠起到關鍵作用。條件具備的情況下,可以開展消防安全演練,這對于社區居民有直接的教育作用,效果將會非常明顯。

社區消防是一項社會性工作,需要通過多部門齊抓共管,才能形成工作的互補性和延續性。公安消防機構要改進單條線作戰的簡單工作模式,主動參與社區全盤工作,增進與各部門之間的溝通聯系,進一步理順關系,在整體上形成暢通有序的工作模式,抓好點、線、面的有機結合實現社區、社區警務室、消防部門三方聯合。量力而行,盡力而為,經濟發展水平較好的社區,火災危險性大的社區,配備標準可以高一點,經濟發展水平一般的社區,火災危險性小的社區,配置標準可以低一點。而對于消防安全形勢較為嚴峻,經濟條件又差的老城區社區,屬古城保護區范圍,政府可撥專款,配備較為完備的消防設施。關鍵是要根據實際配備消防器材,確保實用、好用和高效。

(網絡編輯:旦增朗達)

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